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內容來自sina新聞

城鎮化規劃還在斟酌 專傢炮轟土地審批權壟斷

  《全國促進城鎮化健康發展規劃 (2011-2020年)》(下稱《規劃》)依然還在斟酌中。目前《規劃》所確定的新型城鎮化發展有兩個重要指標，全國城鎮化率每年提高0.8個百分點，以及人均城鎮建設用地不超過100平方米。在這兩項硬指標和18億畝耕地紅線的前提下，《規劃》目前對土地、戶籍、財稅等制度提出瞭一些指導性的改革思路，整體較為保守。

  《規劃》頒佈後，相關部委將陸續出臺涉及土地、戶籍、財稅、社保以及醫療衛生等一系列綜合配套改革措施，但預計都難有較大突破。經濟觀察報瞭解到，目前財政、國土、住建和農業等相關部委，未在土地、戶籍、財稅等改革領域方面達成一致意見。

  具體到土地方面，《征地拆遷補償條例》修改後的頒佈可能是目前能邁出的最大一房屋二胎銀行借款步。

  在一位熟知《規劃》進展的人士看來，目前國土部門負責的土地指標審批，住建部門主導的城市建設，財政部門執行的分稅制管理，以及中央對地方官員的政績考核等一系列政策，是造成地方政府依賴土地財政、形成上一輪城鎮化中"要地不要人"局面的根本原因。

  例如，按照國土部按計劃配置、以供定需的思路，每年給各省下達的指令性建設用地指標，在逐級分解過程中被層層截留，建設指標用地基本都被留在大城市，到鄉鎮一級幾乎都拿不到指標。

  對此，專傢建議相關部委應下放對土地指標審批、城市住房建設等資源配置的權力，給地方政府創造財力與事權相匹配的體制，減少對土地出讓金的依賴，有足夠的財力提供公共服務能力，推動農民工市民化進程加快。

  壟斷

  要破解中國城鎮化的改革難題，現行的土地、戶籍制度是兩個繞不開的障礙。

  長期以來，中國實行的是壁壘森嚴的城鄉二元結構體制，國傢對戶口農轉非、集體土地轉變用途都實行嚴格管控。

  受戶籍限制，目前在城鎮打工的2.6億青壯年農民工，都享受不到城市的教育、醫療、社保、住房等服務，在農村滯留的老年人需要到60歲才能享受國傢確定的每人每月最低55元的基礎養老金。受土地制度限制，集體土地不能入市，必須經過政府征占才能轉為城鎮建設用地，而之後政府把土地出讓金基本都花費在城市，給予農民的補償和用於農村發展的支出隻占6%。

  社科院報告指出，由於城鎮建設用地與農地之間存在巨大"價差"，地方政府大量違規違法征占農地，現在全國累計失地農民已達4000萬-5000萬。受新一輪城鎮化浪潮的影響，今年各地暴力征占農地、暴力拆遷的惡性事件再度升溫，國土部5月13日下發緊急通知，要求各省嚴格防止違法違規征地，杜絕暴力征地行為。

  很多人將城鎮化發展中普遍存在的"土地城鎮化"、"要地不要人"等矛盾，歸咎於地方政府的土地財政觀念。對此，土地規劃專傢、原國傢土地管理局規劃司副司長鄭振源的看法是，事實上，目前一些國傢部委部門對土地資源、城市建設、稅費征收等方面的壟斷配置制度，以及對中央對地方官員的政績考核等才是造成"土地財政"的根本原因。

  鄭振源告訴經濟觀察報，現在由國土部下達至各省的指令性耕地和建設用地配置指標，有一套高度集權、繁復的行政審批制度，大凡土地用途轉用、權屬轉變都要經過國土部的審批。另外，住建部主導的城市建設規劃，在限制城市居民到農村建房、買房的同時，把1/3的建設用地指標無償劃撥為城市裡的大馬路、大廣場、政府辦公大樓等用地，剩下的指標又絕大部分以偏低的價格出讓給工業園區，最後剩下的指標才是房地產用地，土地出讓金很高，這樣才導致近年來城市房價越調越高。

  再加上財政部執行分稅制管理，中央把地方的大部分錢都拿走瞭，但事權卻留給地方政府，而中組部對地方官員的政績考核，長期以來一直是偏重於GDP和稅收。正是這一系列的政策壟斷才促使地方政府都走土地財政的路子。

  鄭振源舉例分析，國土部按計劃配置、以供定需的思路，每年給各省下達的指令性建設用地指標，在逐級分解過程中被層層截留，建設指標用地基本都被留在大城市，到鄉鎮一級幾乎都拿不到指標。這樣導致的結果是，有的地方指標用不完，出現大量囤地；有的地方指標不夠，大量違法占用耕地，最後地方又采取虛報、瞞報的辦法應對國土部門的調查，僅僅是國土部發現的違法用地每年就有幾萬起。

  他表示，面對各省普遍存在的違法用地，國土部向全國派駐9個正局級的國傢土地督察局，利用衛星遙感監測等技術手段進行執法檢查。不包括衛星遙感監測的費用，現在國土部每年用在這9個督察局的辦公經費是2億元。"管理成本很大，但效率並不高"。

  分歧

  目前，各部門對觸動自身利益的改革行動存在很大的矛盾和分歧，而這些行動恰恰包括在影響新型城鎮化的一系列配套改革之中，這一點，從修改《土地管理法》就可以看出。

  早在2008年，全國人大就將《土地管理法》的重新修訂納入立法規劃，但迄今為止，修訂還沒結果。2012年底提請人大常委會審議的《土地管理法修正案(草案)》，國土部隻對其第47條做瞭簡單修改，除明確集體土地征收將遵照公平補償原則，其它方面沒有任何推進。

  土地制度改革中最為突出的問題是對農民的征地補償標準太低，集體土地不能直接入市，國土部在修改《土地管理法》中隻表明對農地補償要"公平"，回避瞭如何確保對失地農民"公平"補償、集體土地使用權和農民宅基地的流轉權等問題。對這些沒有做任何修改，原因就在於怕觸動自身的部門利益。

  除瞭部門利益分歧，官方和民間各銀行2胎 銀行2胎利率缺錢急用哪裡借錢界對土地、戶籍等方面的改革觀點也明顯不同。

  以成都、重慶等地在城鄉統籌中實施的"地票"為例，成都、重慶等地方政府的說法是，在農地整治、拆遷中，政府征地是經過農民同意，並把80%-90%的收益給瞭農民。一些民間學者對成都、重慶的做法表示推崇，但國土系統和農業系統的專傢卻認為，農地整治所產生的"地票"升值收益大部分還是由政府掌控，為"地票"買單的是購房者和社會。

  2010年成都地票被叫停前一個月，國傢發改委、國土部等部委組成的調查組"認為成都實踐在全國有著重要的示范意義"，但與此同時，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文公開表態，除瞭東部少數發達地區，真正具備拆並村莊條件的地方相當有限；農地整治"指標置換進城後增值的土地收益必須全部返還當地農民"。

  在小產權房、保障房建設問題上，社會上的觀點也不同。北京大學中國經濟研究中心教授周其仁、中國社科院農業與農村發展學院教授鄭風田和鄭振源等認為，解決城市房價高漲的一個渠道是盡早開放集體土地入市，給小產權房正名；但陳錫文反復強調的是，土地政策禁止農民直接進入市場和開發商交易，小產權房屬於違法建築。

  對於保障房，鄭振源在接受經濟觀察報采訪時表示，最近兩年政府投資大批量建設保障房，住建部在執行政策過程中將建設指標下放至地方，地方政府往往是靠提高出讓金來為完成任務，實際的結果是，保障房建設成本並不低，農民工也住不起。

  事實上，如果較長時期內，部委之間、中央與地方之間以及專傢對土地、戶籍、財稅等制度改革繼續存在分歧和矛盾，將有可能會阻礙新型城鎮化發展的進程。

  求解

  "要解決目前土地、戶籍等方面的矛盾，除瞭相關部委要主動放權，破除政府對各種資源的壟斷，還有另外一個渠道就是中央正在推進的政府機構職能轉變。"鄭振源對經濟觀察報說。

  他表示，很多人認為近些年城鎮地價、房價高漲是開發商囤地，貨幣超發，流動性過剩和低利率、負利率等原因所致，實際上背後最根本的原因是壟斷性的土地計劃配置制度作怪。現行國土部設計的建設用地指標分配式的規劃貌似嚴格，但嚴重脫離實際，得不到正確實施，更起不到規劃調控作用。

  在他看來，現在官方的擔憂是，一旦放松土地指標控制，允許集體土地直接入市，首先帶來的風險就是會沖擊18億畝耕地紅線，但實際推行的結果並不是這樣。

  由於農地征價偏低，現在城市工業用地、公共設施建設用地存在嚴重浪費現象，城市的人均建設性用地超過130平方米，遠遠超過100平方米的標準。農村又有大量空閑宅基地、破產閑置或低效利用的集體建設用地，現在農村人均建設性用地一般都在250-300平方米，隻要政策改革對路，城市、農村都可以節省大量土地，彌補城市建設用地不足。

  他認為，政府放松建設用地指標控制，增加城市住房用地指標，最初肯定會出現地產商蜂擁入市建房的狀況，但是這種態勢並不會持久。在城市住房建設接近供需平衡時，建房占地自會放緩，以至停滯。在放松城市建設指標的同時，國傢應盡快調整並減少房地產開發、交易環節的稅費。

  目前中國房地產開發交易有11項稅和57項費，稅費占房價比重在20-30%。最近有財政部專傢透露，財政部準備對房地產交易環節征收的稅種進行簡並，並逐步推開房產稅。其外，本月上旬國務院常務會議明確，今年將推進行政體制、財稅體制、戶籍制度等改革，這些都會對新型城鎮化起到推進作用。

  鄭振源註意到，國務院常務會議並沒有提到改革土地審批制度，對集體土地的改革還是強調要建立健全農村產權確權、登記、頒證制度，他認為這距離建立城鄉統一的建設用地市場還很遙遠。

  鄭振源對經濟觀察報表示，現在中央工作會議要求今年要提出全面深化改革總體方案、路線圖和時間表，但一些部委還在等候觀望，要推動相關部委真正放利放權，破除政府對各種資源的壟斷，轉變政府職能，還需要更多的有識之士共同推動，使得中央高層下定決心推進改革，最終使政府做到"有所為"和"有所不為"。

新聞來源http://cs.house.sina.com.cn/news/2013-05-18/11253177649.shtml

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